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第164章（第1页）

清代国家经制财政支出的范围和额度，本来即没有将俸禄、地方公费、地方发生战费等项完全包括在内，这是因为清廷本来即没有将上述各项列为经常性国用之中。中央、地方、基层的概念在康雍乾三帝的头脑中十分清楚，能够满足经常性国用（不包括上述与地方、基层密切相关的各项）的赋税目标；原额征足，国库充实，即实行“不加赋政策”而“藏富于民”。“藏富于民”也就是“藏富于基层”。在清廷眼中，这已经是“完全财政”，并非是“不完全财政”。清廷确实实行低俸禄，但在滋生人丁永不加赋和摊丁入地后，亦实行定额化的低税率；亦多次大规模蠲免，轮蠲，甚至普蠲，给基层社会和与基层社会紧密相关的地方公费收支预留了空间。地方官员、特别是与基层社会紧密相关的“亲民之官”的俸禄，本应该主要源于基层社会；基层社会和与基层社会紧密相关的地方公费，本应该取之于民而用于民；即战守发生的军费，因战阵属兵，守城属百姓，从基层社会筹措经费也便理所当然。

应该指出，因一级级地方官的命运均掌握在上司手中，由最基层的州县官加派私征的“规费”并不归其私有，而是久已被当作官场的公产，以种种名目进行着一次次由下而上的分配。“亲民之官”的州县官加收各种名目的“规费”，一方面满足地方开支，一方面以各种名目向上输送。而从州县手里取得了“规费”的府、道、臬、藩各官，又须分出所得，以诸如冬季“炭敬”、夏季“冰敬”、元旦端午中秋“三节”、上司夫妇“两寿”、谒见上司的“门包”、官员往来途经本地的“仪程”、赴上级及平级衙门办事的“使费”、“部费”等名目再层层向上输送[32]，直至（以封疆大吏总督巡抚为主）从中分出或授意下级再行加征摊派，采买进贡物品孝敬皇上。这一思维逻辑，以及由此思维逻辑衍发的实况，在上层政权形成了一套非经制财政体系。在这一体系中，各级官员的俸禄、地方公费、地方发生战费的不足部分，均得到了补充。

如官员俸禄。地方官的品级俸禄可视为国家发给的“底薪”。在此基础上，地方官与基层社会有关的部分俸禄由基层社会提供，即由地方官自行向基层社会派收规费予以解决。京官离基层社会相对远，虽有地方官的层层“孝敬”，而部门不同，得到的补充也不均衡，国家于是给京官加发津贴、俸米。也就是说，清代京官与地方官员的俸禄待遇是不同的——“京员（中央机关和京城地方官员）例支双俸”[33]。品级俸禄称“正俸”；“正俸”之外加发同样数目的“恩俸”；此外，“每正俸银一两兼支米一斛，大学士、六部尚书侍郎加倍支给”，称“俸米”，此三部分构成清朝京官的薪酬。如一品大学士正俸180两，加恩俸共360两，另有俸米360斛（180石），平均每月银30两、米15石。京官例支的“双俸”和“俸米”，在理论上对低俸禄多少予以了弥补。然大学士九卿以下的大多数“京官”仍是人们公认的“穷京官”，均希冀京外地方官的馈送[34]，均盼望外放，即清高的翰林院官员，亦盼望得一到地方主持考试的差事，以获取地方官馈送的规费，改善窘迫的生活状况[35]。

清代地方官员以加收规费、筹措财政经制外开支经费的做法，是合乎清统治者思维逻辑、得到其默认的通行做法。康熙有一句名言：“所谓廉吏者，亦非一文不取之谓。若纤毫无所资给，则居官日用及家人胥役，何以为生？如州县官只取一分火耗，此外不取，便称好官。其实系贪黩无忌者，自当参处。若一概从苛纠摘，则属吏不胜参矣。”[36]

需要强调的是，地方官员以加收规费筹措财政经制外开支经费的做法，尽管合乎清统治者思维逻辑、合乎实际情况，却属于没有得到国家正式认可的非经制财政手段。康熙将其划做州县官的“私事”，曾说：“州县用度不敷，略加些微，原是私事。朕曾谕陈瑸云：加一火耗，似尚可宽容。陈瑸奏称：此是圣恩宽大，但不可说出许其如此。其言深为有理……加派之名，朕岂受之？”[37]乾隆则以其“较之婪赃究为有间”，而采取“不败露则苟免，既败露则应问”的应对态度。如此，这种手段便具有了处于合法非法之间的边缘性特点，而其间的“度”，很难把握。经制外筹费由地方官“自行度量”，没有制度性约束，且层层加码，所谓“州县有千金通融，则胥役得乘而牟万金之利：督抚有万金之通融，州县得乘而牟十万之利”[38]，成为无底之洞。如耗羡。清初地方官员筹措财政经制外开支经费的主要途径是征收耗羡。各地耗羡征收的比例江苏占正额钱粮的5-10；湖南火耗率占正额钱粮的10-30；山西火耗率占正额钱粮的30-40；陕西火耗率占正额钱粮的20-50；山东河南火耗率占正额钱粮的80。

一些学者注意到了这些现象，却将其解释为清廷以低税率寻求道德信誉，向臣民自夸清朝在节俭和薄取于民的古典理想上比历代王朝做得都好，认为国家将大部分地方财富保留在当地而不是送往国库，可能从士大夫集团那儿赢得一部分好感，但“理想被现实严重地扭曲了”，低额税收不能提供足够的财政收入以支付行政费用，税额又不允许提高，于是额外的摊派就加到成粮税上，一部分变成法定的额外税，其他则视情况变通使用。[39]这其实是没有完全了解清代双重统治格局的特点，将不同层次的财政职能混淆了。