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第166章（第1页）

当然，这并不意味形成了与中央分权的地方财政体制。清代与中央分权的地方财政体制的形成，是在19世纪中期社会大动乱时，一些地区的基层社会组织及武装膨胀，其代表人物进入并控制地方官府以后，其显著标志是“厘金”的出现。

郑振满指出，清初承袭明朝“一条鞭法”，实行财税征收分级定额包干体制，同时大幅度削减地方公费，使各级地方官府职能趋于萎缩。后来推行的“耗羡归公”与“养廉银”制度，原为弥补各级地方官府公费之不足，但此后盛行“就廉摊捐”，使之名存实亡；又由于对地方存留耗羡实行全省统一结算奏销制度，从而使地方官府失去了财政自主权。[43]

“人体解剖是猴体解剖的钥匙”。从中国建国以来中央与地方财权分配以及当代“诸税合一”、“费改税”、“统收统支”，“收入上缴、支出下拨”、“转移支付”乃至“取消农业税”的办法实施过程，反观清代的“耗羡归公”，亦使人对国家机器中“中国特色”的财权分配有更深层的认识。

上一世纪50年代初期，是中国所谓“强政府”（strongstate）时期。全国财政收支、物资、现金管理全部置于中央政府的统一领导之下。“一五”期间国家预算收入占国民生产总值的327，中央收入占国家预算收入的80，支出占国家预算支出的75。时国民经济百废待兴，政府财政匮乏，中央集中财权，统一规划，最大限度地利用有限财力，将资金用在恢复国民经济的重点项目上，提前完成了第一个五年计划。

然在过分集中的财政体制下，地方政府缺乏扩大财政收入和发展本地经济的积极性。对此，毛泽东采取了“放权”措施：收入方面，除少数中央直接管理的企业收入和不便按地区划分的收入，如铁道、邮电、外贸、海关等收入外，各种税收和一切企业收入，全部划归所在省、市、自治区管理；支出方面，除少数中央直接办理的经济建设支出（包括基本建设拨款）、中央行政和文教支出、国防费、援外支出和债务支出外，各种支出，包括地方基本建设拨款、企业需增流动资金，全部划归省、市、自治区管理。并允许省、市、自治区制定税收办法，开征地区性税收。与财权下放的同时，计划管理权、基本建设审批权、企业管理权也予以下放。结果，导致了宏观失控的所谓“大跃进”——地方基建急剧膨胀，重复建设、盲目生产，高指标、瞎指挥、浮夸风比比皆是[44]。财政上值得注意的是：1中央政府财权财力尽管直接间接受到削弱，但因国家财政是中央和地方各级政府从社会汲取财力的总和，并不意味国家财政总收入和国家对经济的干预减少，反而是大大增加了。1958年国家财政收入升至占国民收入的399；59年为473；60年达53。这说明，地方政府的财权一旦扩大，会更为广泛、深入地干预辖区经济，以获得更大的可自行支配的财力。2不纳入国家预算、由地方政府自收自用的预算外资金首次迅速膨胀，1958年至1960年增加了5倍，相当预算收入的比例由1957年的85增至206。

在天灾人祸引起的三年困难时期，中央恢复了对国民经济的集中统一管理。财政方面一是重新收权，一是严厉整顿预算外资金，很快收到效果。然1965年国民经济全面好转后，毛泽东再次企图打破苏联模式的中央计划经济体制，提出“虚君共和”的口号，以中央为“虚君”，将以财权为首的经济实权分散到地方。文革后毛泽东继续坚持放权，以激发地方积极性。但缺乏有效的中央宏观调控，地方盲目建设、重复建设的弊病重演，预算外资金也再度膨胀。

毛泽东去世后，邓小平实行“放权让利”，中央与地方“分灶吃饭”的政策，其特点是预算收入集权；预算支出分权，促进了地方经济的发展。与之同时，中央对地方政府的预算外收入几乎没有控制。除经济发达地区外，多数地方政府特别是最低一级乡镇政府的经费来源靠自收自用的预算外收入。预算外收入主要是“三提五统”和各种集资收费[45]。据农业部1999年对全国6省12县820个农户的抽样调查，农民人均负担约占农民人均纯收入的7左右，其中农业税、“三提五统”和集资收费分别占负担总量的29、58、13[46]。国家正税不到13，地方预算外收费超过正税的两倍多。

就此，国家改革农村税费，实行“三个取消和一个调整”[47]，取消了几乎所有的提留统筹和集资收费，同时将农业税税率从3调整到7，再征收相当于农业税数量20的附加税，称为“农业税附加”。农业税正税和附加税构成新农业税，共占农业常年产量的84，农民只需向国家交纳新农业税，而无需向地方再交其他任何费用。

“并费入税”后农业税增加部分、附加部分由县征收，再返还乡、村组织用于弥补停止各种收费后的开支缺口。因原来的“费”远远高于“税”，中央政府又以“农村税费改革转移支付”的名目对地方政府加以补贴。三部分相加，基本相当于改革前农民负担的总量，亦即理论上可以弥补因税费改革带来的地方财政缺口，地方政府能够维持改革前的财政收支状况，农民的负担也有部分减轻。

乡级政府依靠预算外财政收入的支出有四：一乡镇政府的首要目标是收税、完成预算内收入的任务，为完成任务，普遍做法是将预算外资金“调入”预算内，填补财政收入的亏欠；一用于发放各种人员津贴、聘用临时征税人员；一维持日常行政运转，其中相当部分是招待上级检查、考评该乡镇达标与否的人员；一用于乡村的公共服务和公共开支。而独立一级政府财政的主要意义在于可视情况灵活安排预算支出，预算外收入的“活钱”远比预算内收入的“死钱”重要得多。税费改革中，乡镇政府预算外收入的“活钱”，变成了县财政统一掌控的“死钱”。如工资。改革后，多数县事权上收、工资统发，乡镇政府人员工资由县财政直接发放，不再拨至乡财政。工资原是乡镇政府财力的主要部分，乡镇政府往往挤占、挪用以维持乡镇的行政运转。工资统发后，乡镇政府人员的工资有了保障，不再拖欠，但在保障工资的同时，县财政并不给乡镇政府配置相应的运转经费，实际“挖空”了乡镇财政，使之缺乏灵活财力以维持行政运转和应付意外事件。教育等经费也是一样，改革后“以县为主”。乡镇政府无法再以统筹、集资等各种名目，从多种途径筹措预算外收入，统一灵活地用于地方各种公共开支，却还要维持运转、完成预算内收入基数，于是陷入了借贷、亏空的困境。据周飞舟调查估计，中国目前乡镇负债总额大约在4000亿到6000亿元之间。平均每个乡镇负债在1000万到1200万元之间。[48]