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第十八章 土地 盘活存量与优化结构（第1页）

要点透视

2013年以来，我国建设用地供应总量同比小幅增长，房地产用地供应量以及占比同比增长较快；房地产用地供应的区域和城市分化态势加剧，一线和部分二线热点城市明显提升了土地供应速度，而前几年少数供应规模偏大的城市，适当放缓了住宅用地的供应。近两年来，城市建设用地面积仍增加较快，土地利用效率整体偏低，工业和基础设施用地“低效利用”的格局仍未改变。

未来十年，城市建设用地将持续增加，预计2023年我国的城市建设用地将达到64551平方公里。由于住宅用地占比远低于全球各大城市，未来一线城市的住宅用地供需矛盾仍会突出，在未来城市用地的新增供给比较紧张的现实状况下，各地推进农村集体经营性土地流转的动力迅速增加，土地流转试点将会在短期内迅速增加。2014年，国内一线城市土地资源供应紧张的局面不会改变，房地产企业也在向市场前景更好的一二线城市聚集，预计一二线城市土地供应不足与三四线城市的供应相对“过量”的分化趋势仍然会持续。

在经济增长面临越来越严重的土地约束的现实情况下，推进集体建设用地入市有助于释放经济增长空间。这要求加快完善集体建设用地入市的制度。

2012～2013年土地利用及土地市场的总体状况

建设用地供应总量同比小幅增长，住宅用地供应量以及占比同比增长较快

2013年前三季度，全国国有建设用地供应45。9万公顷，同比增长4。4%（其中，2011年、2012年前三季度同比增长分别为40。80%、9。20%）。从供地结构看，工矿仓储用地、住宅用地和基础设施等其他用地分别供应14。8万公顷、13。6万公顷和17。5万公顷，同比分别增长6。8%、31。3%和下降11。5%。三类用地占土地供应总量的比重分别为32。2%、29。7%和38。1%。住宅用地所占比重从2012年的23%提高到目前的29。7%，并超过了2011年的比重（28。47%）。

住宅用地供应的区域和城市分化态势加剧

2013年以来，土地市场和房地产市场交易活跃，大部分城市地价和房价较快上升，不少地区都调整了住宅用地供应计划，一线和部分二线热点城市明显提升了土地供应速度，而前几年少数供应规模偏大的城市，适当放缓了住宅用地的供应。2013年前三季度，对70个大中城市的统计显示，住宅用地同比增加的有47个，同比减少的有23个。2013年前三季度，40个大中城市的住宅用地供应量1。15万公顷（只占全国供应量的8。5%），同比增幅是—1。84%（全国同比增幅是31。3%），尽管比2012年前三季度（—16。41%）提高了14。57个百分点，但与全国其他城市相比，40个大中城市的住宅用地供应量和同比增幅明显偏低。但在40个大中城市里，北京、上海、广州、深圳四个一线城市的住宅用地供应量同比增长明显。2013年前三季度，北京市共推出住宅用地835公顷，其中商品住宅用地供应589公顷，同比增长128%；上海市和广州市分别供应住宅用地789公顷和526公顷，同比增加37。7%和229%。深圳市住宅用地供应115公顷，接近前五年平均138公顷的供应量。但同时，许多二三线城市的住宅用地供应同比增速为负。2013年前三季度，天津、武汉、重庆和成都的住宅用地同比增幅分别是—21。85%、—18。13%、—7。01%和—15。51%。

城市建设用地面积快速增加，增长率远快于人口增长率

通过1981～2012年的数据来看，城市建设用地面积从6720平方公里增加到45750。7平方公里，远快于人口的增速，人均建设用地面积也从46。7平方米人增加到123。7平方米人。县城的情况同样如此，建设用地规模也增长较快，从2000年的8788平方公里增加到2012年的17437平方公里，人均建设用地从62。1平方米人增加到2012年的130。1平方米人。预计2013年城市建设用地面积仍将维持一个稳步上涨的态势。

土地利用效率整体偏低，工业和基础设施用地“低效利用”的格局仍未改变

有关研究表明，1990～2002年，我国41个大城市主城区用地规模平均增长超过50%，城市用地增长弹性系数（城市用地增长率与城市人口增长率之比）达2。28（美国1970～1990年只有1。66），超过了国际公认的1。12的合理界限。目前我国单位建设用地产出水平明显偏低，仅为韩国的18%，不及英国的11%。

摘自严之尧，“三保寻新路，改革再深化”，《国土资源报》，2013年10月9日。2012年，我国工业用地产出强度为12984。94万元公顷，约为20亿美元平方公里，仅相当于发达国家的15左右。

土地利用效率低下的根本原因，是工业和基础设施用地的“粗放利用模式”。一方面是使用规模非常大。2006～2012年间，工业仓储和基础设施用地累计使用204万公顷，占全部建设用地的平均比重是67。5%，2013年前三季度的占比是70。3%。另一方面是使用价格严重偏低。2000～2012年间，105个主要城市的工业用地平均价格是531。7元平方米，年均增速仅为3。34%，而同期商业和住宅用地的均价分别是3176。8元平方米和2314。1元平方米，年均增速分别是11。2%和14。2%。2013年前三季度的工业用地价格仅为683。7元平方米，商业和住宅用地的价格分别是6069。7元平方米和4803。7元平方米。

未来十年土地利用及市场趋势展望

对未来十年我国城市建设用地的推测

据课题组预测，2013～2023年中国的人均GDP会在9802～16737国际元之间，城市化率在53。73%～61。9%之间，从发达国家的经验来看，这一阶段的城市用地处于较快增长的时期，住宅用地、工业用地、公共用地的规模都将快速上涨。2000年以来，中国城市建设用地（包括县城）呈现出较为明显的线性变化特征。在国家未来从严控制城市建设用地供应、鼓励提高土地利用效率的政策大背景下，参考日本、韩国等国家的经验，考虑到数据可获得性，基于2000～2012年的历史数据，对2013～2023年的城市建设用地情况作了预测。

未来一二线城市的土地供需矛盾仍将突出，住宅用地占比有待提高

从土地供应的情况以及城市建设用地的增长趋势来看，未来城市建设用地的供需矛盾仍将十分突出。特别是由于500万以上人口的新增建设用地将受到限制，未来几年，一二线城市的土地供应将更为紧张。就住宅用地供应量看，2013年前三季度，北上广深这四个一线城市的供应量和同比增速都大幅提高，但从楼面地价、溢价率等指标看，一线城市的地价上涨趋势和不断提高的溢价率，表明一线城市的住宅供需矛盾已非常突出，还需要进一步增加住宅用地，尤其是满足刚性需求的普通商品住宅用地。如果将我国这些大城市与全球各大城市相比，住宅用地在整个城市用地的比重仍然偏低。如纽约、首尔和伦敦的住宅用地占比分别是42。2%、62。5%和46。7%（对应年份分别是2002年、2009年和2005年）。2012年，我国四个一线城市（北上广深）的住宅用地平均占比不到24%，距上述发达经济体的大城市平均占比还有很大差距；二线城市（如天津、杭州、重庆）的占比也远低于国际水平。

2014年我国土地市场的基本推测

全国土地市场分化的趋势可能会进一步加深

2013年土地市场整体成交较为活跃，特别是一线城市表现较为突出。据有关数据显示，2013年一线城市土地出让金暴涨，北上广深四个一线城市的土地出让金突破5000亿元大关，达到了5014亿元，是2012年的2。5倍。相比之下，三四线城市由于过度开发造成的“空城”现象，使得土地市场表现相对暗淡，与一二线城市形成鲜明的对比。预计2014年，国内一线城市的土地资源供应紧张的局面不会改变，房地产企业也在向市场更好的一二线城市聚集，一二线城市土地供应不足与三四线城市的供应相对“过量”的分化趋势仍会持续。

各地农村集体经营性土地流转将逐渐增加