龙济光的所为引起了广东各派尤其是护国民军的极大义愤,陆荣廷也急令莫荣新率桂军入粤。但是,陆荣廷与龙济光是旧日同僚,且又是儿女姻亲,并不想双方交战两败俱伤。事实上,陆荣廷、梁启超到达肇庆后就驻足不前,莫荣新部也在三水停下。4月19日,岑春煊偕温宗尧、章士钊、李根源、周善培、杨永泰等由沪、港同至肇庆,经商议后,决定采取逼龙济光让粤督位给岑春煊,使龙济光率军北伐的措施。龙济光在军队的驻防上稍作让步,但始终不肯让出粤督的地位。
为了尽快结束广东内部的混乱局面和出师北伐,梁启超等人又煞费苦心地提出成立两广护国军都司令部的新方案。5月1日,都司令部在肇庆正式宣告成立。岑春煊为都司令,梁启超为都参谋,李根源为副都参谋,章士钊为秘书长,冷遹为参谋厅长,温宗尧为外交局长,杨永泰为财政厅长,曾彦为饷械局长,杨其礼为副官长,两广都司令部直辖莫擎宇、林虎、李耀汉、莫荣新四师,程子楷、魏邦平两混成旅以及张习的独立团。龙济光虽然仍然把持广东军财两权,但名义上已在都司令部节制之下,这为军务院的成立创造了必要的条件。
5月8日,作为南方护国军的统一指挥机构的护国军务院在肇庆正式成立(龙济光拒绝在广州提供办公地点),由唐继尧任抚军长,岑春煊任副抚军长并代理抚军长,梁启超任政务委员长,抚军由唐继尧、岑春煊、梁启超、刘显世、陆荣廷、龙济光、蔡锷、李烈钧、陈炳焜、罗佩金、戴戡、刘存厚、吕公望、李鼎新等组成。另外,章士钊为秘书长,唐绍仪为外交专使,温宗尧、王宠惠为副使,范源濂、谷钟秀为驻沪委员,钮永建为驻沪军事代表等。军务院直辖滇桂粤护国联合军,即云南护国第二军总司令李烈钧部,两广新编第三、四、五、六军总司令莫荣新、李耀汉、谭浩明、林虎部,两广新编第一师师长莫擎宇、第一混成旅旅长程子楷部,独立团张习部以及龙济光的振武军等。联合军的作战计划分四期进行:第一期扫除赣闽边界敌军;第二期进占赣闽;第三期进占湘鄂;第四期直捣幽燕。
三
护国军务院成立前后,曾发表一系列宣言和通电,对袁世凯展开政治攻势。与此同时,军务院还督率大军,分湘、赣、闽三路北伐。陆荣廷率桂军及湖南护国军总司令程潜部负责主攻湖南,龙济光部配合作战;李烈钧、莫荣新及林虎部主攻江西;莫擎宇部进攻福建。
龙济光对于军和院的北伐讨袁不仅不热心,而且还处处干扰阻拦。他威逼军各院,责令广东各路讨袁民军听候改编,实质是想趁机取缔民军。当李烈钧出师北伐,由粤出赣时,他增兵粤北,假托各界名义电拒李军经过,驻在韶关的龙部振武军甚至开炮轰击李军,引起了战争。龙济光的所为,再次激起了中华革命军及广东民军的义愤,纷纷要起兵驱龙,朱执信还提出:&ldo;必俟龙济光离粤始允停战&rdo;。但军务院对龙济光的倒行逆施却一味迁就和容忍。
6月6日,袁世凯在全国人民的讨伐声中死去。皖系段祺瑞出任国务总理,黎元洪继任大总统。为了缓和国内矛盾,北京政府于6月中作出恢复旧约法、召集国会的决定,南北双方达成了妥协,7月14日,护国军政府宣告撤销。
龙济光在袁世凯死后三天,即宣布广东取消独立。他在韶关的振武军与滇军发生冲突后,即向段祺瑞求援。段祺瑞电令江西将军李纯集结兵力于赣南,准备出击李烈钧。但北洋军尚未行动,振武军已被滇军击败。这时,陆荣廷也令桂军乘势由西路攻入三水,将龙济光困在广州。段祺瑞原想支持龙济光出任广东督军(都督改称督军),但因各方反对,陆荣廷又兵临广州城下,于是,7月6日,北京政府任命陆荣廷为广东督军,朱庆澜为广东省长,龙济光调任两广矿务督办,在陆荣廷未到任前,仍以龙济光暂署广东督军。陆荣廷于7月10日从湖南返回广西。8月下旬,陆荣廷率兵入粤,以武力逼迫龙济光交卸。龙济光在桂滇大军的压力下,被迫放弃广州,率部移驻海南岛。
陆荣廷任广东督军,开始了桂系军阀统治广东的时期。1917年4月,陆荣廷长任两广巡阅使,广东督军由陈炳焜继任。同年11月,广惠镇守使莫荣新接替陈炳焜任广东督军,直至桂系败退离粤止。这段时间,广东的民军和地方实力派掌握的军队,不是被解散,就是依附于桂系军阀。如陈炯明,自动把所部民军交出,被改编为二十个营,分驻于东江各地。随后,这二十营军队编入朱庆澜的省长亲军中。陈炯明交出军队后,即上北京谒见黎元洪和段祺瑞,获得&ldo;定威将军&rdo;的封号,后回广东充当督军府高等顾问。但不久,陈炯明又感到郁郁不得志,便于1917年夏天到上海,投向孙中山门下,向孙中山&ldo;认错&rdo;表示&ldo;竟诚拥护&rdo;。孙中山不咎既往,再度与他合作。
当时,北京政府发生&ldo;府院之争&rdo;,继而督军团叛变,演成张勋复辟。段祺瑞重新控制北京政权后,拒绝召开国会和恢复约法。孙中山于是在上海倡议护法运动,先派胡汉民、朱执信等赴两广游说桂系陆荣廷、陈炳焜以及滇系军阀唐继尧等。当时两广正打出&ldo;自主&rdo;旗号,表示欢迎孙中山南下。于是,孙中山于1817年7月与廖仲恺、陈炯明等率支持孙中山的海军南下护法,随后,部分国会议员也相继来粤,于8月25日至9月1日,召开非常国会,会议通过《中华民国军政府组织大纲》,选举孙中山为中华民国军政府大元帅,唐继尧、陆荣廷为元帅。这是孙中山第一次在广东建立政权,与北洋军阀政府相对抗,但当时统治两广的桂系军阀以及滇系军阀,并不是真心拥护护法运动。他们对孙中山的活动,采取不合作态度,甚至遇事加以掣肘,致使护法军政府一成立,就隐伏着分裂的危机。